Les luttes gagnent la terre, le juge compte l'eau : le titre vient après

Le constat

Il n’existe pas de statistique publique des luttes foncières. On ne sait pas combien de projets d’aménagement prennent des terres agricoles en étant contestés, ni combien sont abandonnés. Ce qu’on peut faire, c’est suivre des affaires une à une, à partir des décisions de justice et des actes publics. Cette étude en suit trois familles : la terre prise pour un grand équipement (le Larzac, Notre-Dame-des-Landes, l’A69), l’eau prise pour l’irrigation (les réserves de substitution du Centre-Ouest), et le droit de s’organiser pour contester (la dissolution des Soulèvements de la Terre).

Les surfaces en jeu sont d’ordres très différents. Sur le Larzac, l’État détient 6 300 hectares du plateau, qu’il a acquis pour l’extension d’un camp militaire et qu’il a gardés après l’abandon du projet (AFP, 2013 ; Reporterre, 2013). À Notre-Dame-des-Landes, le site de l’ancien projet couvrait 1 425 hectares (AFP, janvier 2019 ; Reporterre, 2018). En 2019, le Département de Loire-Atlantique en a repris 895 hectares (AFP, mars 2019), dont 485 ont été placés le 30 septembre sous 24 baux ruraux (Réussir, 2019 ; Agra Presse, 2019).

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surface	Hectares
Larzac : terres de l'État confiées à la SCTL	6 300
NDDL : site du projet	1 425
NDDL : terres reprises par le Département (2019)	895
NDDL : terres sous baux ruraux (2019)	485

Source : Larzac : AFP (Batiweb, 21 juillet 2013) et Reporterre (19 juillet 2013) ; Notre-Dame-des-Landes : AFP (Terre-net, 25 mars et 30 septembre 2019 ; L'Info durable, 17 janvier 2019), Reporterre (19 décembre 2018), Réussir et Agra Presse (octobre 2019) · données (CSV) · Ordres de grandeur arrondis par les sources. Larzac : en 1985, le bail portait sur « près de 6 000 ha » (Crisenoy et Boscheron, 1986). Notre-Dame-des-Landes : 1 425 ha pour le site selon l'AFP et Reporterre (une autre dépêche AFP parle de 1 650 ha d'« ancienne emprise ») ; la surface sous bail est celle annoncée le 30 septembre 2019, les attributions postérieures ne sont pas comptées. La part d'un tiers est calculée par nos soins (485 / 1 425).

Sur l’eau, l’unité n’est plus l’hectare mais le mètre cube. Le projet de la Coop de l’eau 79 dans le bassin de la Sèvre niortaise et du Mignon, dont fait partie la réserve de Sainte-Soline, a été autorisé en 2017 pour 19 réserves et 8,65 millions de m³ ; après deux modifications, il en compte 16 pour 6,19 millions de m³ (cour administrative d’appel de Bordeaux, 18 décembre 2024). La seconde réduction est la trace directe du contentieux : elle fait suite à un jugement du tribunal de Poitiers du 27 mai 2021, qui avait relevé que, pour 9 réserves sur 16, le volume pouvant être prélevé dépassait celui autorisé par le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (même arrêt de la cour de Bordeaux).

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arrete	Capacité autorisée (millions de m³)
Arrêté de 2017 (19 réserves)	8,65
Arrêté de 2020 (16 réserves)	7,03
Arrêté de 2022 (16 réserves)	6,19

Source : Cour administrative d'appel de Bordeaux, 18 décembre 2024, n° 21BX02981 et 23BX01579 · données (CSV) · Arrêté interpréfectoral (Deux-Sèvres, Charente-Maritime, Vienne) du 23 octobre 2017, modifié les 20 juillet 2020 et 22 mars 2022. Bassin de la Sèvre niortaise et du Mignon. La modification de 2022 fait suite au jugement du tribunal administratif de Poitiers du 27 mai 2021. La baisse de 28 % est calculée par nos soins (1 − 6,194 / 8,649).

Le décompte des décisions, sur la période récente, est net. Dans les affaires de terre prise pour un équipement, les juges ont validé les actes : l’utilité publique de Notre-Dame-des-Landes, ses arrêtés de cessibilité, ses autorisations environnementales ; l’A69, annulée en première instance, a été validée en appel. Dans les affaires d’eau, ils ont plus souvent annulé ou réduit : 15 réserves annulées à Poitiers en 2023, 4 réserves sur 16 jugées illégales à Bordeaux en 2024, une autorisation de prélèvement annulée dans le Marais poitevin, la suppression de quatre plans d’eau ordonnée en 2026. Ce contraste est le premier résultat de cette étude.

Le mécanisme

Une terre agricole ne passe pas d’un coup à un autre usage. Elle traverse une chaîne d’actes publics, chacun attaquable devant le juge administratif : la déclaration d’utilité publique, qui autorise l’expropriation ; les arrêtés de cessibilité, qui désignent les parcelles ; l’autorisation environnementale, qui couvre la loi sur l’eau et les dérogations à la protection des espèces ; enfin la police de l’eau, qui fixe les prélèvements. Le moment de bascule foncier est la cessibilité : une fois les parcelles déclarées cessibles, la propriété est transférée, à l’amiable ou par ordonnance du juge de l’expropriation, contre indemnité.

Source : Décisions et sources citées dans l'étude

À Notre-Dame-des-Landes, chaque maillon a tenu devant le juge. L’utilité publique est déclarée par décret du 9 février 2008 ; le Conseil d’État rejette les recours contre ce décret en 2009 et 2010, puis, le 13 juillet 2012, ceux qui visaient le décret approuvant la concession à la société Aéroports du Grand Ouest (Conseil d’État, 2012). En octobre 2013, il refuse l’abrogation de l’utilité publique demandée pour changement de circonstances (Le Monde du droit, 2013). Les arrêtés de cessibilité du 13 septembre 2011 deviennent définitifs le 28 novembre 2014, quand le Conseil d’État refuse d’admettre 26 pourvois (Conseil d’État, 2014). Le 14 novembre 2016, la cour administrative d’appel de Nantes valide les arrêtés « loi sur l’eau » et « espèces protégées », sans suivre les conclusions du rapporteur public, qui proposait d’en annuler quatre (Banque des territoires, 2016).

Le projet tombe pourtant. Une mission de médiation est mise en place ; le gouvernement annonce la remise de son rapport au Premier ministre pour le 13 décembre 2017 (Gouvernement, 2017). L’abandon est annoncé le 17 janvier 2018 (AFP, janvier 2019 ; AFP, mars 2019). La bascule est politique, non juridictionnelle.

C’est alors que s’ouvre la vraie question foncière : à qui va la terre ? Le Département de Loire-Atlantique avait acquis 895 hectares à partir de 1974, puis les avait cédés à l’État en 2012. Il les reprend en 2019 pour un coût net de 950 000 euros, une fois déduite la remise en état de deux routes départementales (AFP, mars 2019 ; Reporterre, 2018). Le Premier ministre avait confirmé ce transfert en juillet 2018 (Reporterre, 2018). Le 30 septembre 2019, 24 baux ruraux de neuf ans sont signés : 11 avec des porteurs de projets issus de la lutte, 13 avec des agriculteurs installés de longue date ; 23 comportent des clauses environnementales et les loyers baissent à mesure que les pratiques sont plus exigeantes (AFP, septembre 2019 ; Agra Presse, 2019 ; Réussir, 2019). En parallèle, un fonds de dotation, « La Terre en commun », est créé à la mi-novembre 2018 pour racheter les terres et bâtis mis en vente (AFP, janvier 2019).

Le mécanisme se lit donc en deux temps. D’abord, la lutte gèle la chaîne d’actes : elle retarde les travaux assez longtemps pour qu’un changement politique survienne. Ensuite, la terre reste entre des mains publiques, et c’est l’acte d’attribution — un bail, une rétrocession, une vente — qui décide de son avenir. Le juge est présent dans le premier temps ; il est presque absent du second.

Ce que dit le droit

L’utilité publique et la cessibilité. Le juge vérifie que le projet présente une utilité publique et que ses inconvénients ne sont pas excessifs. Dans les affaires suivies ici, ce contrôle n’a jamais abouti à une annulation. L’abrogation d’une utilité publique pour changement de circonstances a été demandée à Notre-Dame-des-Landes, et refusée (Le Monde du droit, 2013).

L’autorisation environnementale et les espèces protégées. C’est là que le droit mord. Pour détruire des espèces protégées ou leurs habitats, un projet doit justifier d’une « raison impérative d’intérêt public majeur » et de l’absence d’alternative satisfaisante. Le 27 février 2025, le tribunal administratif de Toulouse annule les autorisations de l’A69 et de l’élargissement de l’A680, faute d’une telle raison : le bassin de Castres-Mazamet ne connaît ni décrochage démographique ni décrochage économique, et le gain de temps est d’une vingtaine de minutes (tribunal administratif de Toulouse, 2025). La cour d’appel sursoit à l’exécution de ce jugement le 28 mai 2025 (cour administrative d’appel de Toulouse, mai 2025), puis l’annule le 30 décembre 2025 : désenclaver un bassin de plus de 130 000 habitants suffit, sans qu’une situation critique d’enclavement soit requise (cour administrative d’appel de Toulouse, décembre 2025). Le même critère juge dans les deux sens.

L’eau. Le juge contrôle le volume des réserves au regard de la « gestion équilibrée et durable » de la ressource (voir l’étude L’eau, condition de la terre). Le 3 octobre 2023, le tribunal de Poitiers annule deux arrêtés autorisant 15 réserves pour 3,12 millions de m³, en Charente, Deux-Sèvres et Vienne : projets surdimensionnés, données du début des années 2000, changement climatique insuffisamment pris en compte (tribunal administratif de Poitiers, 2023).

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grandeur	Millions de m³
Volume prélevable estimé	1,66
Prélèvements hivernaux possibles	2,2

Source : Tribunal administratif de Poitiers, 3 octobre 2023, n° 2102413 · données (CSV) · Valeurs arrondies telles que publiées par le tribunal. Le volume prélevable est celui estimé pour le sous-bassin.

Le 18 décembre 2024, la cour de Bordeaux juge que le projet de la Coop de l’eau 79, dans sa dernière version, respecte la gestion équilibrée de l’eau, mais que quatre réserves, dont celle de Sainte-Soline, sont illégales faute de dérogation pour l’outarde canepetière ; l’autorisation est annulée et suspendue pour ces quatre ouvrages (cour administrative d’appel de Bordeaux, 2024). Le 26 septembre 2025, la même cour confirme l’annulation de l’autorisation pluriannuelle de prélèvement accordée en 2021 à l’Établissement public du Marais poitevin, parce que la baisse des prélèvements d’été reposait sur des réserves non autorisées ou seulement en projet (cour administrative d’appel de Bordeaux, 2025).

La vente de terres publiques. Une commune qui cède ses terres reste tenue par l’intérêt général. Le 16 juin 2026, la cour de Toulouse annule les délibérations par lesquelles Montagnac (Hérault) cédait pour 30 000 euros des parcelles agricoles de son domaine privé, renfermant un gîte géothermique, à la Compagnie générale des Eaux de source : prix significativement inférieur à la valeur réelle, contreparties insuffisamment caractérisées, et un autre usage de l’eau, pour la consommation ou l’irrigation en période de sécheresse, poursuivant un intérêt public plus impérieux (cour administrative d’appel de Toulouse, 2026). C’est l’une des rares décisions repérées où le juge contrôle directement à qui va la terre.

Le droit de s’organiser. Le décret du 21 juin 2023 dissout les Soulèvements de la Terre au titre de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure. Le 9 novembre 2023, le Conseil d’État l’annule. Il qualifie le mouvement de groupement de fait. Il juge que les blessures de plusieurs dizaines de membres des forces de l’ordre lors des manifestations des 29-30 octobre 2022 et des 25-26 mars 2023 à Sainte-Soline ne lui sont pas imputables comme provocation. Il retient en revanche des provocations à des agissements violents contre les biens — appels à endommager des « mégabassines » ou des engins de chantier —, en précisant que leur caractère « symbolique » est sans incidence. Mais, compte tenu de leur portée réelle, la dissolution n’était ni adaptée, ni nécessaire, ni proportionnée (Conseil d’État, 2023). Le même jour, il confirme trois autres dissolutions (communiqué du Conseil d’État).

L’angle mort. Aucune règle n’impose qu’un foncier libéré par l’abandon d’un projet aille à l’usage agricole, ni qu’il reste hors du marché. Au Larzac, le droit de l’expropriation donnait même aux anciens propriétaires un droit de rétrocession : la terre pouvait revenir à ceux qui l’avaient vendue à l’armée (Crisenoy et Boscheron, INRA, 1986).

Information juridique générale, établie au 10 octobre 2026 ; les décisions sont citées à leur date, sans préjuger d’éventuelles voies de recours. Elle ne constitue pas un conseil.

L’histoire longue

La lutte du Larzac court de 1971 à 1981 (Baysse-Lainé et Perrin, 2018). L’État acquiert les terres par expropriation ; en janvier 1979, une proposition de résolution déposée au Sénat évoque des arrêtés de cessibilité qui viennent d’être pris (Sénat, 1979). Le projet d’extension est abandonné après l’élection présidentielle de 1981 (Reporterre, 2021 ; AFP, 2013).

La suite est la partie la moins racontée, et la plus instructive. Dès la fin de 1981, les paysans gèrent collectivement les terres de l’État. Ils espèrent que les offices fonciers, alors annoncés, légaliseront ce contrôle ; début 1983, cette perspective est abandonnée. Restait l’obstacle du droit de rétrocession. Les paysans s’opposaient au retour de ceux qui avaient vendu à l’armée et voulaient garantir l’agriculture « au-delà des aléas politiques ». La réponse a été un montage : une société civile constituée par les habitants, la Société civile des terres du Larzac (SCTL), et un bail emphytéotique de 60 ans conclu avec l’État le 29 avril 1985 sur près de 6 000 hectares (Crisenoy et Boscheron, 1986). Le 18 juillet 2013, le ministre de l’Agriculture, Stéphane Le Foll, signe l’avenant qui porte le bail à 99 ans, jusqu’en 2083 (AFP, 2013 ; Reporterre, 2013). Aucune statistique publique ne suit la population agricole du plateau ; la presse rapporte une hausse d’environ 20 % du nombre de paysan·nes, avancée en 2013 par un gérant de la SCTL (Reporterre, 2013) et, par rapport aux 107 exploitants de 1970, par Slate. Les fermiers y tiennent leur terre par des baux de carrière ; à leur départ, la reprise se règle sur une « valeur d’usage » calculée par la SCTL, et non sur un prix de marché, selon la description qu’en donne Slate.

Les chercheurs de l’INRA qui étudiaient la SCTL en 1986 y voyaient « de fait un véritable office foncier », dont les règles « peuvent servir d’exemple en d’autres circonstances » (Crisenoy et Boscheron, 1986). Trente ans plus tard, Adrien Baysse-Lainé et Coline Perrin distinguent sur le nord du Larzac six styles de gestion foncière (farmland management styles), dont trois styles collectifs nés au début des années 1980 (Baysse-Lainé et Perrin, Land Use Policy, 2018). Ils rangent les occupations de terres « dans la lignée de la lutte du Larzac » et les ZAD parmi les formes contemporaines des luttes pour l’accès au foncier (Baysse-Lainé et Perrin, 2018).

Notre-Dame-des-Landes reprend la séquence quarante ans plus tard : lutte, abandon politique, terre restée publique, titres d’usage. Le temps juridique s’est raccourci (moins de deux ans entre l’abandon et les baux, contre quatre ans au Larzac), mais le titre est plus court : des baux ruraux de neuf ans, non un bail de 99 ans.

Source : Décisions et sources citées dans l'étude

Les réserves d’eau suivent une autre histoire. En Charente-Maritime, à Cram-Chaban, La Laigne et La Grève-sur-Mignon, les autorisations de cinq réserves destinées à irriguer 850 hectares avaient été annulées par des jugements de 2009 et de 2018 ; le préfet a ensuite constaté la poursuite de prélèvements illégaux. Le 23 juillet 2026, le tribunal de Poitiers ordonne la suppression intégrale de quatre plans d’eau, dans un délai de trois ans (tribunal administratif de Poitiers, 2026). Près de dix-sept ans séparent la première annulation de l’ordre de remise en état : le droit finit par trancher, mais l’ouvrage a existé entre-temps.

Ce qu’on sait, ce qu’on estime, ce qui se discute

Ce qu’on sait

Les grands projets suivis ici n’ont pas été arrêtés par le juge de l’utilité publique. Au Larzac et à Notre-Dame-des-Landes, l’abandon est une décision du pouvoir exécutif, prise après des années de lutte et, dans le second cas, une médiation. Après l’abandon, la terre est restée publique dans les deux cas, et des titres d’usage longs ou renouvelables ont été signés. Sur l’eau et les espèces protégées, les juridictions administratives annulent ou réduisent régulièrement des autorisations ; leurs décisions sont publiques, motivées, et elles ont modifié les volumes autorisés.

Ce qui se discute

Le rôle de la lutte dans la décision politique. Aucune des sources consultées n’établit de lien de causalité mesurable entre l’occupation des terres et l’abandon. Les historiens et géographes cités décrivent une lutte longue suivie d’un changement politique ; ils ne pèsent pas les facteurs.

Le sens des revirements en appel. L’A69 a été annulée puis validée sur le même critère. On peut y lire la souplesse d’une notion juridique ouverte, ou la marque d’un contrôle qui dépend du degré de preuve exigé. Les deux lectures se défendent au vu des seuls communiqués des juridictions.

La solidité des titres de Notre-Dame-des-Landes. Des baux ruraux de neuf ans protègent le preneur, mais ne garantissent pas la vocation collective du foncier, qui dépend d’un propriétaire public dont la politique peut changer. Les fiches du corpus signalent aussi que le caractère non consomptible de la dotation du fonds « La Terre en commun » n’est pas établi par les sources (fiche du fonds). Les actes signés après 2019 n’ont pas pu être consultés pour cette étude.

Ce que les chiffres officiels ne mesurent pas. Il n’existe aucun recensement public des conflits fonciers, des projets contestés ou des terres rendues à l’agriculture après abandon. Les juridictions publient des décisions, pas des séries. Les surfaces citées ici viennent de la presse, qui les arrondit et ne s’accorde pas toujours : pour Notre-Dame-des-Landes, 1 425 hectares de site selon l’AFP et Reporterre, 1 650 hectares d’« ancienne emprise » selon une autre dépêche AFP (Public Sénat, 2018). On ne connaît pas non plus, par une source publique consolidée, le bilan humain des manifestations de Sainte-Soline : la décision du Conseil d’État ne mentionne que les blessé·es parmi les forces de l’ordre, et cette étude n’en retient pas d’autre chiffre. Enfin, le devenir des exploitations installées sur les terres libérées — revenus, transmissions — n’est suivi par aucune statistique dédiée.

Ce que la libération change

La leçon des deux grandes luttes est que la victoire ne libère pas la terre ; le titre la libère. Le Larzac et Notre-Dame-des-Landes montrent les deux maillons nécessaires : un propriétaire qui ne revend pas, et un titre d’usage qui confie la terre à celles et ceux qui la travaillent.

La propriété publique doublée d’un bail emphytéotique (propriete_publique, bail_long) est le montage le plus solide du corpus. Au Larzac, l’État garde la propriété et la SCTL tient l’usage jusqu’en 2083. Sa limite est nommée par la fiche : le bail a un terme, et sa reconduction dépendra d’une volonté politique ; la protection n’est inscrite dans aucun objet statutaire du côté de l’État (dossier Larzac). Le coût de la libération a été payé une fois, par l’État, au moment des acquisitions des années 1970 ; la SCTL n’a rien eu à racheter.

La collectivité bailleresse et le fonds de dotation (propriete_publique, fondation_fonds, cooperative_usage). À Notre-Dame-des-Landes, le Département loue, le fonds « La Terre en commun » rachète ce qui est mis en vente, et l’Assemblée des usages coordonne l’usage. Le point de capture est double : la terre départementale reste aliénable en droit, et l’Assemblée n’a pas de personnalité juridique propre ; elle ne porte aucun titre en son nom (dossier Notre-Dame-des-Landes). Le coût net pour le Département a été de 950 000 euros pour 895 hectares, travaux routiers déduits, soit, par notre calcul, environ 1 060 euros par hectare : la collectivité rachetait à l’État des terres qu’elle lui avait cédées.

L’acquisition publique pour l’eau répond au troisième terrain. La Collectivité Eau du Bassin Rennais achète à l’amiable des terres sur l’aire d’alimentation du captage de la Chèze-Canut et les loue par bail rural environnemental à des exploitant·es (dossier Eau du Bassin Rennais). C’est l’inverse du contentieux : la protection de l’eau passe par la propriété et le bail, non par l’annulation. Sa limite, selon la fiche : une gouvernance institutionnelle, sans décision des usager·es.

Ce que la libération ne change pas : elle n’intervient qu’après la bascule (voir l’étude Ce que la libération change). Aucun de ces montages n’empêche une utilité publique d’être déclarée ; ils organisent le jour d’après. Le jugement est donc net : sans un acte d’attribution préparé à l’avance, une victoire peut rendre la terre au marché par le jeu de la rétrocession ou de la revente.

Leviers

Question ouverte

Si le juge sait compter l’eau mais ne dit jamais à qui va la terre libérée, faut-il inscrire dans la loi qu’un foncier public rendu par l’abandon d’un projet reste hors du marché et revient en priorité à l’usage agricole ?