Le droit sait effacer les communs mieux qu'il ne sait réveiller les terres oubliées

Le constat

Une terre agricole peut quitter l’agriculture sans être vendue ni bâtie : elle cesse d’être cultivée. Ce départ silencieux pèse autant que l’artificialisation. Selon l’expertise scientifique collective INRA-Ifsttar de 2017, fondée sur l’enquête Teruti-Lucas et reprise par le rapport d’information de l’Assemblée nationale sur le foncier agricole (2018), l’agriculture a perdu entre 2006 et 2014 530 000 hectares au profit de sols naturels et 287 000 au profit de sols boisés, contre 524 000 hectares artificialisés. La différence tient au retour : 317 000 hectares naturels et 273 000 hectares boisés sont redevenus agricoles sur la même période ; pour l’artificialisation, la mission ne relève pas de flux inverse.

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destination	Terres agricoles perdues (ha)	Terres regagnées par l'agriculture (ha)
Sols artificialisés	524 000
Sols naturels	530 000	317 000
Sols boisés	287 000	273 000

Source : ESCo INRA-Ifsttar (2017), d'après Teruti-Lucas, citée par le rapport d'information AN n° 1460 (2018) · données (CSV) · Flux bruts entre catégories d'occupation du sol de l'enquête Teruti-Lucas, France métropolitaine. Le retour de sols artificialisés vers l'agriculture n'est pas chiffré par la source.

Ces flux disent l’ampleur, pas la cause : déprise, héritier·es dispersé·es, attente d’un classement constructible. La mission constate surtout qu’« il n’existe pas de quantification ni de cartographie nationale des friches agricoles ».

Ce manque n’a pas été comblé. En 2021, le ministre de l’Agriculture reconnaît que les commissions départementales chargées depuis 2014 d’un inventaire quinquennal des friches ne sont pas toutes « en mesure de présenter un résultat complet », et écarte la création d’un observatoire national (réponse publiée le 6 avril 2021). L’outil national du Cerema, Cartofriches, recense des friches industrielles, commerciales, ferroviaires ou d’habitat ; sa typologie ne comporte pas de catégorie « friche agricole », seulement « agro-industrielle ».

Les outre-mer, traités dans l’étude E16, donnent une mesure locale : le ministère y estimait les friches à 12 000 hectares en Martinique, 9 000 en Guadeloupe et 8 000 à La Réunion (délégation sénatoriale aux outre-mer, 2017).

L’autre terre oubliée est celle dont on ne connaît plus le propriétaire. Aucune statistique nationale publiée ne dénombre les biens sans maître. L’Assemblée nationale avait voté la création d’une base de données des biens en état d’abandon ; la commission des lois du Sénat l’a supprimée, jugeant son coût « non négligeable » et ses modalités d’alimentation peu fonctionnelles (document d’avancement de la proposition de loi n° 2263, 25 février 2026), et la loi définitive ne l’a pas rétablie.

Reste la troisième terre : celle qui n’a jamais été tout à fait privée. Le dernier recensement des sections de commune, propriétés collectives des habitant·es d’un hameau ou d’un village, date de 1999 : la direction générale des collectivités locales en estimait alors le nombre à 26 792. Le rapport Lemoine de 2003 les situait d’abord en Haute-Loire (2 872), dans le Puy-de-Dôme (2 315), le Cantal (2 227), l’Aveyron (1 790), la Creuse (1 771), la Lozère (1 465) et le Lot (1 114), selon le commentaire du Conseil constitutionnel de 2019. Leurs biens sont à 66 % des forêts, à 21,6 % des pâturages et à 2,9 % seulement des terres cultivées. L’étude de Pierre Couturier (CERAMAC), reprise par le rapport de l’Assemblée nationale de 2013, décrit une « multitude de micro-sections » : les trois quarts des sections du Massif central possèdent moins de dix hectares, mais une douzaine approchent le millier.

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departement	Sections de 10 ha et plus	dont sections de plus de 100 ha
Lozère	57 500	39 900
Cantal	49 900	21 200
Puy-de-Dôme	46 900	20 700
Aveyron	22 200	13 000
Haute-Loire	19 600	5 200
Corrèze	10 200	2 600
Ardèche	8 000	5 200
Haute-Vienne	6 000	1 800
Creuse	3 800

Source : Pierre Couturier (CERAMAC), d'après les cadastres de 1992-1993, cité par le rapport AN n° 841 (2013) · données (CSV) · Seules les sections dont le patrimoine atteint 10 hectares sont comptées ; le total de 224 100 hectares est la somme des neuf départements (calcul actitude.org) ; les trois quarts des sections du Massif central possèdent moins de 10 hectares. Données anciennes (cadastres 1992-1993) : aucun recensement plus récent n'a été publié. Pas de valeur publiée pour les sections de plus de 100 hectares dans la Creuse.

La statistique agricole européenne ajoute une dernière couche. L’enquête sur la structure des exploitations compte en 2023 525 960 hectares de « terres communes » utilisées par 6 720 exploitations françaises, soit 1,9 % de la surface agricole. Trois régions d’estives (Provence-Alpes-Côte d’Azur, Midi-Pyrénées, Aquitaine) en concentrent 77 % en 2020 (calcul actitude.org). L’Auvergne, terre des sections, n’en déclare que 9 430 : les biens sectionaux loués par bail à un exploitant entrent sans doute dans la location ordinaire.

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region	Terres communes utilisées (ha)
Provence-Alpes-Côte d'Azur	179 480
Midi-Pyrénées	151 200
Aquitaine	73 950
Rhône-Alpes	46 810
Languedoc-Roussillon	46 310
Auvergne	9 430
Corse	5 900
Basse-Normandie	4 780
Franche-Comté	3 690
Pays de la Loire	1 890

Source : Eurostat, ef_mp_tenure (recensement agricole 2020) · données (CSV) · Anciennes régions (nomenclature NUTS 2016). Régions déclarant au moins 1 000 ha ; Bourgogne et Picardie : valeurs confidentielles. La catégorie n'est renseignée pour la France qu'à partir de 2020. Les biens de section loués par bail rural à un exploitant sont vraisemblablement comptés en location, ce qui expliquerait le faible chiffre auvergnat (hypothèse).

Qui y travaille ? Dans les Alpes, l’enquête pastorale 2012-2014 dénombre plus de 5 500 personnes en alpage l’été, dont 800 salarié·es. Sur les estives à moutons, 72 % du cheptel est conduit avec des salarié·es, berger·es pour l’essentiel, qui assurent 52 % des journées de travail. Le commun pastoral est aussi un lieu de salariat.

Le mécanisme

Trois mécanismes retirent ces terres à l’usage, avec un point commun : un rapport de propriété devenu muet, ou rendu muet.

La rétention. Le propriétaire est connu, mais il ne loue ni ne vend. Le rapport parlementaire de 2018 en donne trois raisons. La rente escomptée : selon l’expertise INRA-Ifsttar, le mètre carré non bâti vaut 55 fois moins que le bâti (1,72 contre 95,5 €/m²), et la friche permet d’attendre un changement de zonage. Le fermage, jugé « peu rémunérateur » et dont la sortie est « presque impossible ». La compensation forestière, qui renchérit la remise en culture d’une parcelle reboisée. La fiscalité des plus-values, qui exonère totalement la cession d’un terrain détenu depuis plus de trente ans, constitue selon le Commissariat général au développement durable cité par la mission « une incitation à conserver ces biens ». Le zonage et la taxation des terrains rendus constructibles relèvent de l’étude E08.

L’oubli. Le propriétaire est mort, ses héritier·es ne se sont pas manifesté·es, ou l’indivision bloque toute décision. Le moment de bascule est double. Il y a d’abord la succession qui s’enlise : une terre indivise ne peut être vendue qu’à la majorité des deux tiers des droits, avec l’autorisation d’un juge (art. 815-5-1 du code civil), seuil que l’Assemblée nationale avait voulu abaisser à la majorité simple, que le Sénat a rétabli (PPL n° 2263) et que la loi du 7 avril 2026 a conservé. Il y a ensuite l’impôt qui n’est plus payé : trois ans de taxe foncière impayée suffisent à ouvrir la procédure du bien présumé sans maître.

L’effacement. La propriété collective existe, mais ses titulaires disparaissent. Une section de commune n’appartient pas à ses habitant·es : elle est une personne morale de droit public distincte, et ses membres n’ont que la jouissance des biens. Le Conseil constitutionnel l’a rappelé en 2011 : ils « ne sont pas titulaires d’un droit de propriété sur ces biens ». Quand le hameau se vide, quand plus personne ne vote, quand la commune paie les impôts de la section à sa place, le commun bascule. La loi du 27 mai 2013 a précisément organisé ce passage, avec pour objectif, selon le même commentaire, de faciliter « leur disparition à court ou moyen terme ».

Source : D'après le commentaire du Conseil constitutionnel (2019) et le rapport du Sénat n° 540 (2013)

Qui capte quoi

Pour l’oubli et l’effacement, le bénéficiaire est une personne publique, et l’acquisition est gratuite. La commune reçoit le bien sans maître sans le payer, et les biens de la section à titre gratuit. Les membres sont indemnisés de la perte de jouissance (avantages en nature des dix dernières années) en cas de demande conjointe ou de transfert d’intérêt général, mais pas en cas de dépérissement, sauf charge « spéciale et exorbitante » reconnue par le juge (Conseil d’État, 2011, cité par le rapport du Sénat n° 540). La question n’est donc pas qui s’enrichit au moment du transfert, mais ce que devient la terre ensuite : la commune peut la louer à un·e paysan·ne, l’affecter à un usage collectif, la boiser, ou la vendre.

Pour la rétention, la rente est privée et différée : captée au changement de zonage, s’il intervient. En attendant, la terre ne rapporte que l’option.

Pour les communs pastoraux, la question est celle de l’accès. Selon Eurostat, en 2023, 84 % des surfaces de terres communes sont utilisées par des exploitations de 100 hectares et plus, qui représentent 53 % des exploitations usagères (calcul actitude.org). Les élevages pastoraux sont grands en surface ; mais l’usage commun ne garantit pas, à lui seul, un accès égal.

Ce que dit le droit

Cette étude est propriétaire des biens sans maître et des sections de commune. Le régime de la SAFER, du contrôle des structures et du fermage est traité dans l’étude E07.

Les biens sans maître. Selon la direction générale des collectivités locales, l’article L. 1123-1 du code général de la propriété des personnes publiques en distingue deux catégories depuis la loi 3DS du 21 février 2022 :

• les immeubles d’une succession ouverte depuis plus de trente ans pour laquelle aucun successible ne s’est présenté. Le délai est ramené à dix ans pour les successions ouvertes depuis le 1er janvier 2007 et non partagées, lorsque les biens se trouvent dans une grande opération d’urbanisme, une opération de revitalisation de territoire, une zone de revitalisation rurale ou un quartier prioritaire de la politique de la ville (article 98 de la loi 3DS). Ces biens reviennent de plein droit à la commune, sans formalité ;
• les immeubles sans propriétaire connu dont les taxes foncières n’ont pas été acquittées depuis plus de trois ans, ou l’ont été par un tiers. Ils suivent la procédure de l’article L. 1123-3 : avis de la commission communale des impôts directs, arrêté du maire, publicité et notification ; si personne ne se manifeste dans les six mois, le conseil municipal peut décider l’incorporation.

L’article 713 du code civil fixe la dévolution : la commune, ou l’intercommunalité à fiscalité propre si la commune y renonce. Si toutes deux renoncent, le bien va, dans les zones littorales, au Conservatoire du littoral, à défaut à un conservatoire d’espaces naturels agréé, à défaut à l’État. L’ancien propriétaire qui se manifeste dans les trente ans a droit en principe à la restitution ; si le bien, acquis par la procédure du bien présumé ou d’une succession de moins de trente ans, a été vendu ou affecté d’une manière qui l’empêche, il n’obtient qu’une indemnité (art. L. 2222-20 du CG3P).

Source : D'après la DGCL, « Les biens sans maître » (art. 713 du code civil, L. 1123-1 à L. 1123-3 du CG3P)

La loi n° 2026-248 du 7 avril 2026, issue de la proposition de loi n° 2263 adoptée définitivement le 26 mars 2026, élargit les informations que l’administration fiscale transmet aux maires pour lancer ces procédures (article 1er, nouvel art. L. 1123-4 du CG3P) ; une disposition identique avait été censurée comme cavalier législatif par le Conseil constitutionnel le 20 novembre 2025 (document d’avancement).

Les terres incultes. Les articles L. 125-1 et suivants du code rural permettent d’imposer à un propriétaire la remise en valeur d’un fonds inculte ou manifestement sous-exploité, par lui-même ou par un exploitant. La procédure peut être d’initiative individuelle ou collective, sur un périmètre fixé par le département (réponse ministérielle de 2021). Elle ne mène pas à l’expropriation en métropole, mais au plus à un bail imposé (rapport n° 1460). Dans les départements d’outre-mer, un régime propre prévoit la mise en demeure, le fermage d’office et l’expropriation (Sénat, 2017).

Les sections de commune. Le régime figure aux articles L. 2411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. La loi n° 2013-428 du 27 mai 2013 en a modifié l’économie sur quatre points, selon les rapports de l’Assemblée nationale et du Sénat et le commentaire du Conseil constitutionnel :

• aucune section nouvelle ne peut être créée ;
• les membres sont les seul·es habitant·es domicilié·es sur la section, à l’exclusion des propriétaires de résidences secondaires ;
• la commission syndicale qui la représente exige au moins vingt électeurs ; à défaut, le conseil municipal exerce ses compétences ;
• le transfert à la commune, à titre gratuit, est ouvert par trois voies : la demande conjointe de la commune et de la section (L. 2411-11) ; le dépérissement de la section, quand la commune a payé ses impôts pendant trois années consécutives, que les électeurs n’ont pas demandé de commission syndicale ou que moins de la moitié d’entre eux ont voté lors d’une consultation (L. 2411-12-1) ; enfin le libre choix du conseil municipal, motivé par un objectif d’intérêt général, après avis de la chambre d’agriculture pour les biens agricoles (L. 2411-12-2).

En cas de revente par la commune, les ancien·nes membres n’ont pas de droit de priorité : l’Assemblée nationale l’a écarté en 2013 au profit d’une simple information par affichage.

Les terres agricoles et pastorales des sections sont attribuées par bail rural, par convention pluriannuelle de pâturage ou par convention de mise à disposition de la SAFER, en priorité aux exploitant·es qui ont leur domicile et leur siège sur la section (art. L. 2411-10). La loi de 2013 a ajouté qu’à défaut d’attributaires prioritaires, ces terres peuvent aller, « lorsque cela est possible », à des exploitations nouvelles (Sénat, rapport n° 540). C’est un interstice déjà là.

Les communs pastoraux. Les associations foncières pastorales regroupent des propriétaires, les groupements pastoraux des éleveurs, et la convention pluriannuelle de pâturage (art. L. 481-1 du code rural) leur donne un contrat adapté aux estives, « très largement utilisé » selon un député lors des débats sur la loi montagne de 2016 (rapport n° 4067). Ce sont des droits d’usage organisés, non des propriétés collectives.

Les angles morts. Le droit ne définit pas la friche agricole ; le ministère y voit « une latitude » laissée « aux territoires » (2021). Il ne relie pas non plus les deux bouts : une commune qui incorpore un bien sans maître ou une section n’a aucune obligation d’en conserver l’usage agricole ou collectif.

L’histoire longue

Les sections de commune sont plus anciennes que la commune. Le rapport de l’Assemblée nationale de 2013 en retrace la généalogie. À la fin du Moyen Âge, des communautés d’habitant·es détiennent bois et pâturages, contre l’adage « nulle terre sans seigneur », avec l’appui du pouvoir royal. L’ordonnance des forêts d’août 1669 les reconnaît incidemment. La Révolution confirme les biens communaux ; l’expression « section de commune » apparaît dans le décret du 10 juin 1793 relatif au partage des biens communaux. La loi de 1837 donne une base légale à la commission syndicale ; celle de 1884, puis l’ordonnance du 2 novembre 1945, codifient le régime.

L’historienne Nadine Vivier a consacré aux biens communaux de 1750 à 1914 une étude de référence, Propriété collective et identité communale (1998). Le XXe siècle a choisi, plutôt que le partage, la communalisation progressive. Selon le Conseil constitutionnel, la loi montagne du 9 janvier 1985 et celle de 2013 ont toutes deux cherché à organiser le transfert des biens des sections vers les communes. Entre les deux, selon le rapport de 2013, la loi du 13 août 2004 a créé une procédure de transfert pour les sections sans activité réelle, et celle du 23 février 2005 a modifié les locations agricoles et pastorales. Déjà en 2003, le groupe d’étude présidé par l’inspecteur général Jean-Pierre Lemoine notait une diminution de la superficie des biens sectionaux plus rapide que celle du nombre de sections, « davantage liée à la communalisation des biens qu’à leur vente à des particuliers ».

Ce qui a tenu, c’est l’usage pastoral organisé. Entre les enquêtes alpines de 1996-1997 et 2012-2014, la synthèse publiée en 2016 relève que le nombre de groupements pastoraux agréés a plus que doublé ; près de 700 alpages en relèvent, soit un quart des alpages et la moitié des surfaces. Les associations foncières pastorales concernent 546 unités pastorales, soit 18 % des alpages, en hausse de 138 %. La surface couverte par les alpages reste stable, autour de 680 000 hectares.

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cheptel	1996-1997	2012-2014
Ovins estivés	22	61
Bovins non laitiers estivés	29	42

Source : Enquête pastorale 2012-2014, synthèse massif des Alpes (Suaci, Cerpam, Irstea, 2016) · données (CSV) · Massif des Alpes. La synthèse publie seulement les parts 2012-2014 (61 % et 42 %) et leur évolution en points depuis 1996-1997 (+39 et +13) ; les valeurs 1996-1997 affichées ne sont pas publiées telles quelles : elles sont déduites par soustraction (61 − 39 = 22 ; 42 − 13 = 29, calcul actitude.org).

Ce qui piétine, c’est la procédure des terres incultes. Mise en place à La Réunion dès les années 1980, elle a permis d’y remettre en culture en moyenne 350 hectares par an depuis 2009 ; mais le gisement de friches, estimé à 8 000 hectares, « ne se réduit pas : les surfaces mises en valeur d’un côté sont reperdues par le retour en friche d’autres parcelles », note la délégation sénatoriale. La seule expropriation lancée à La Réunion en une vingtaine d’années, sur 19 hectares à Saint-Benoît, a duré six ans de 2010 à 2016.

Ce qu’on sait, ce qu’on estime, ce qui se discute

Ce qu’on sait

Les flux entre agriculture, sols naturels et forêt sont mesurés par Teruti-Lucas. Les règles des biens sans maître et des sections sont précises et récentes (2013, 2022, 2026). Les communs pastoraux alpins sont documentés par deux enquêtes (1996-1997, 2012-2014), les terres communes par Eurostat depuis 2020.

Ce qu’on estime

Le nombre de sections repose sur un recensement « rapide » de 1999, leur surface sur des cadastres de 1992-1993 ; « la photographie des sections de commune est quasiment impossible », écrivait le rapporteur de l’Assemblée nationale, et le recensement préfectoral prévu par la proposition initiale a été supprimé au Sénat (rapport n° 841). Les friches outre-mer sont des estimations ministérielles.

Ce qui se discute

La première controverse porte sur le sens de l’effacement. Des commentateurs de la décision de 2011, cités par le rapporteur de l’Assemblée nationale, décrivent les sections comme « une source de contraintes pour les maires », au « cadre juridique suranné », parfois « un frein à l’aménagement » ; le rapporteur du Sénat relevait des partages de revenus en espèces entre ayants droit, contraires à la loi. Pour leurs défenseurs, elles restent une rare propriété collective d’habitant·es encore vivante. Le rapporteur de l’Assemblée nationale assignait à la loi un double objectif : « faciliter l’activité des sections de commune » et permettre le transfert de leurs biens « dans les hypothèses où les sections ne reflètent plus aucune réalité ». Le second objectif a reçu trois procédures, le premier une clarification des règles.

La deuxième porte sur la friche. La mission parlementaire de 2018 affirme que la rétention et l’enfrichement sont « davantage responsables du recul du foncier agricole » que l’artificialisation. Les flux Teruti-Lucas le confirment en surface brute, pas en surface nette : une partie des terres naturelles revient à l’agriculture. Une friche peut abriter une biodiversité que la parcelle cultivée n’abritait pas, ou fermer un milieu ouvert. Les sources consultées ne mesurent ni l’un ni l’autre à l’échelle nationale. Dans les Alpes, 29 % des surfaces pastorales sont en zone Natura 2000 ou en réserve naturelle (enquête pastorale) : là, le maintien du pâturage collectif est un enjeu de conservation autant qu’agricole.

La troisième porte sur la rétention, que la mission de 2018 juge elle-même « trop peu documentée » : aucune mesure statistique n’en a été trouvée.

Ce que les chiffres officiels ne mesurent pas. La friche agricole n’a ni définition légale ni inventaire national. Cartofriches, l’outil public des friches, ne la compte pas. Les biens sans maître ne sont pas recensés, et la base de données votée par l’Assemblée a été supprimée. Les sections de commune ne sont plus recensées depuis 1999, et leurs transferts ne sont pas suivis. Les terres de section louées par bail à un exploitant se fondent vraisemblablement dans la catégorie « location » de la statistique agricole. Enfin, aucune source ne dit ce que deviennent les terres une fois devenues communales : louées, boisées, vendues ?

Ce que la libération change

Ces terres arrivent à la puissance publique sans coût d’achat. Bien sans maître, section transférée, bien communal : le foncier est gratuit, hors indemnité éventuelle des membres d’une section. Le coût de la libération n’est donc pas le prix de la terre, mais celui de la procédure, de la gestion et de l’affectation durable. La plupart des montages du corpus, eux, ont dû acheter.

Sur l’oubli et la rétention, la régulation. La procédure des terres incultes et celle du bien présumé sans maître sont les deux outils publics. Leur limite est connue : trois ans en moyenne pour la première, une procédure « complexe » pour la seconde selon la mission de 2018, qui proposait d’en confier le pilotage à l’intercommunalité. Leur point de capture est la suite : rien n’oblige la commune à affecter la terre à l’agriculture.

Sur la terre devenue communale, la propriété publique et le bail long. La commune peut faire ce que d’autres personnes publiques ont fait. À Flocques, en Seine-Maritime, la commune est restée propriétaire du terrain et l’a confié par bail emphytéotique de 99 ans à une foncière solidaire pour douze logements très sociaux. C’est du logement, mais le montage est transposable à une terre incorporée. Sa limite, selon la fiche : l’affectation relève d’une décision de politique locale, sans objet statutaire permanent, et les habitant·es n’ont pas voix délibérative. Sur le Larzac, l’État a gardé la propriété de 6 300 hectares et en a confié l’usage par bail emphytéotique à la Société civile des terres du Larzac, qui le redistribue aux paysan·nes ; le dossier en signale la limite, l’échéance de 2083. Le Conservatoire du littoral, destinataire des biens sans maître littoraux, offre le verrou le plus fort, un domaine inaliénable, mais sa vocation naturaliste convient peu au foncier agricole, note sa fiche.

Sur les communs, les communs historiques et la coopérative d’usage. La section de commune est déjà ce que beaucoup de montages du corpus cherchent à construire : une propriété non appropriable, attachée à un territoire, dont l’usage revient à ceux qui y vivent. La Marinie, dans l’Aveyron, en est une version contemporaine : un fonds de dotation a acquis par dons et collecte environ 27 hectares et en a confié l’usage pour 99 ans, par bail emphytéotique, à l’association Les Communs de la Marinie, qui réunit les usager·es. Le point de capture que nomme la fiche : le caractère consomptible ou non de la dotation n’est pas confirmé, et le régime d’accès aux fruits n’est pas documenté. La section a la durée (des siècles) sans protection contre son transfert ; le fonds de dotation a la protection contractuelle, mais une durée encore à prouver.

Le coût. Il est faible en foncier et élevé en temps. À titre de comparaison, le Fonds friches de l’État a consacré, selon le Cerema, 750 millions d’euros à 1 382 projets pour recycler 3 375 hectares de friches, urbaines et industrielles pour l’essentiel. Aucun fonds équivalent n’apparaît, dans les sources consultées, pour la remise en culture des friches agricoles.

Leviers

Question ouverte

Puisque les communes reçoivent gratuitement les terres oubliées et les communs qui s’éteignent, faut-il attacher à ce transfert une obligation d’usage, pour que la terre rendue au public soit aussi rendue à ceux qui la travaillent ?