Une régulation à trois étages, et ses fuites

Le constat

Entre 1945 et 1962, la France a posé sur sa terre agricole trois verrous, qu’on peut lire comme trois étages. Le premier dit qui peut acheter : la SAFER, informée de chaque vente, peut se substituer à l’acheteur. Le deuxième dit qui peut exploiter : au-delà d’un seuil, s’installer ou s’agrandir exige une autorisation. Le troisième dit à quelles conditions on loue : le statut du fermage, d’ordre public, donne au preneur un bail de neuf ans renouvelé de droit et un loyer encadré. L’étude E02 a décrit ce dernier du point de vue du propriétaire ; on le regarde ici comme pièce d’un dispositif.

Source : actitude.org, d'après le rapport d'information n° 1460 (2018), la FNSafer (2024) et la loi n° 2026-796

Le premier étage voit presque tout. Les notaires doivent informer la SAFER de tout projet de vente de biens agricoles et forestiers. En 2024, selon le rapport d’activité de la Fédération nationale des Safer, reproduit par l’Académie d’agriculture de France, ces notifications ont atteint 381 000, auxquelles s’ajoutent 8 580 opérations sur des sociétés agricoles. Les SAFER ont acquis à l’amiable 11 320 biens sur 91 900 hectares (88 % de leurs acquisitions) et revendu 14 340 biens sur 96 900 hectares, pour 1 859 millions d’euros ; elles ont aussi fait louer 100 800 hectares par 6 880 conventions de mise à disposition. Ce sont les chiffres d’un opérateur qui rend compte de sa propre action.

Cette activité pèse sur le marché. En 2016, selon la FNSafer citée par la mission d’information de l’Assemblée nationale, les SAFER avaient acquis 93 800 hectares, soit 27,4 % du marché qui leur était accessible. Le CGAAER retient environ 500 000 hectares de foncier agricole acquis chaque année, dont 100 000 rétrocédés par les SAFER.

La préemption, elle, est rare. En 2018, les SAFER ont exercé 1 380 préemptions sur 6 600 hectares : 0,4 % des ventes notifiées, mais 12 % du nombre de leurs acquisitions, selon la FNSafer. En 2016, on en comptait 1 230, soit 0,5 % des notifications. Pour 2024, la fédération indique seulement « moins de 1 % des ventes en zone rurale ».

Voir les données

indicateur	2016	2018
Ventes notifiées (nombre)	0,5	0,4
Acquisitions SAFER (nombre)	12	12
Acquisitions SAFER (surface)	6	6
Acquisitions SAFER (valeur)	4	5

Source : Assemblée nationale, rapport n° 1460 (données FNSafer 2016) ; FNSafer (2018) · données (CSV) · 2016 : 1 230 préemptions, 5 570 ha, 48,5 M€ (FNSafer, cité par le rapport n° 1460). 2018 : 1 380 préemptions, 6 600 ha, 68 M€ (FNSafer). Données d'opérateur. Nous n'avons pas trouvé de série annuelle publique plus longue.

Le deuxième étage dit rarement non. Le contrôle des structures traite de l’ordre de 20 000 demandes d’autorisation par an ; 90 % reçoivent un avis favorable, et sur une moyenne de 2 000 refus, 140 recours ont été déposés en 2014, selon l’étude d’impact du projet de loi pour un État au service d’une société de confiance reprise par le rapport n° 1460. Nous n’avons pas trouvé de bilan national public plus récent.

Voir les données

etape	Dossiers
Demandes d'autorisation	20 000
Refus	2 000
Recours contre un refus	140

Source : Étude d'impact du projet de loi pour un État au service d'une société de confiance, citée par le rapport n° 1460 · données (CSV) · Ordres de grandeur arrondis publiés par l'étude d'impact (20 000 demandes, 90 % d'avis favorables, moyenne de 2 000 refus) ; le nombre de recours vaut pour 2014. Aucune série nationale publique récente n'a été trouvée.

Le troisième étage est le plus massif, puisqu’il régit de l’ordre des trois quarts de la surface agricole (étude E02), et le moins visible : il ne décide rien, il fixe les règles des contrats.

Le résultat le plus net est un prix. Un hectare de terre arable valait en moyenne 6 400 euros en France en 2024, contre 15 224 euros dans l’Union européenne, 37 600 en Autriche et 96 608 aux Pays-Bas, selon Eurostat. La mission parlementaire de 2018 attribue ce niveau, entre autres, au contrôle des ventes et à l’encadrement des fermages. Le lien est plausible ; nous n’avons pas trouvé d’étude économétrique qui le démontre.

Et une destination. Sur les 96 900 hectares revendus en 2024, 27 500 (28 %) sont allés à l’installation, au sens large de la FNSafer (installation proprement dite ou consolidation de récents installés), et 38 200 (39 %) à la consolidation de 5 700 exploitations existantes. Les SAFER disent avoir accompagné 1 350 premières installations, dont 71 % hors du cadre familial. La MSA a compté 12 661 installations de chef·fes d’exploitation la même année : un peu plus d’une sur dix est passée par une rétrocession SAFER (calcul actitude.org, sur des définitions qui ne se recouvrent pas exactement). En 2016, l’installation recevait 34 400 hectares, 36 % des surfaces revendues.

Voir les données

annee	Installation	Autres destinations
2016	34 400	62 000
2024	27 500	69 400

Source : FNSafer, citée par le rapport n° 1460 (2016) ; FNSafer, rapport d'activité 2024 · données (CSV) · « Autres destinations » : total revendu moins installation (calcul actitude.org). En 2024, la FNSafer range dans l'installation à la fois l'installation proprement dite et la consolidation d'agriculteurs récemment installés ; la définition de 2016 n'est pas précisée par le rapport parlementaire. Données d'opérateur.

Le mécanisme

La régulation ne capte rien : elle oriente. Chaque étage agit à un moment précis de la vie d’une terre, et chacun a son point aveugle.

La vente, et la menace qui la précède. La SAFER intervient au moment de bascule par excellence. Le notaire lui notifie le prix, les conditions et l’acquéreur pressenti ; elle a deux mois pour préempter, au prix notifié ou à un prix révisé. Le CGAAER a suivi 844 préemptions d’espaces boisés en Île-de-France de 2017 à mars 2026 : 70 % étaient assorties d’une révision de prix, et dans 58 % de ces cas le propriétaire a retiré son bien de la vente. Ces petites parcelles, exposées au mitage, ne représentent pas les terres agricoles ; elles montrent le ressort.

Car l’essentiel du pouvoir est dans la menace. La FNSafer l’a dit à la mission de 2018 : la préemption lui permet le plus souvent de « négocier » une opération amiable (rapport n° 1460). La Cour des comptes en tirait en 2014 une critique : la substitution, où la SAFER désigne l’acquéreur sans acheter elle-même, était devenue dominante ; selon la FNSafer citée par Localtis, elle avait servi aux trois quarts des 1 200 installations de 2012. L’avantage fiscal attaché aux seules substitutions dépassait 46 millions d’euros cette année-là, selon la Cour citée par le rapport parlementaire.

Qui décide. Les SAFER sont des sociétés anonymes sans but lucratif chargées d’une mission de service public, sous la tutelle des ministères de l’Agriculture et des Finances ; leurs commissaires du gouvernement autorisent toute préemption et toute acquisition amiable de plus de 180 000 euros. Les 34 930 candidatures de 2024 ont été examinées en comités techniques départementaux, avec les syndicats agricoles, les collectivités, des représentants de l’environnement et des banques (FNSafer, 2024). La Cour des comptes relevait en 2014 une gestion « très contrôlée par le monde agricole », notamment par le syndicat majoritaire (Localtis) ; nous n’avons pas trouvé d’évaluation publique plus récente.

Le droit d’exploiter. Le préfet de région autorise ou refuse selon le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA), qui fixe seuils et priorités. Le rapport n° 1460 cite des seuils de 20 hectares en Bretagne, 45 en Pays de la Loire, 70 en Basse-Normandie ; la Bretagne y plaçait l’installation au rang 4-2 de ses priorités, derrière le maintien du preneur en place. La sanction est faible : une amende administrative de 300 à 900 euros par an, une nullité du bail difficile à obtenir, un refus des aides prévu par la loi mais « rarement appliqué », selon une personne auditionnée par la mission.

Le bail. Le statut du fermage transfère une part de la rente du propriétaire vers le preneur : c’est sa raison d’être. Son revers est connu : un propriétaire qui refuse de s’engager pour neuf ans renouvelables cherche une autre voie.

Les fuites

Les rapports publics décrivent les mêmes fuites, de manière concordante.

• Les ventes hors champ. La préemption ne s’applique ni aux achats du fermier en place, ni aux achats par la famille, ni aux terrains à bâtir avec engagement de construire, ni à la plupart des ventes de forêt (FNSafer, 2024).
• Les parts sociales. Une société propriétaire peut changer de mains sans qu’aucune terre soit vendue. Seule la cession de la totalité des parts était préemptable. Or, du 1er mars au 31 décembre 2016, sur 5 200 cessions de parts enregistrées par les SAFER, 200 étaient totales : moins de 4 %, selon les observations du Gouvernement au Conseil constitutionnel citées par le rapport n° 1460. Dans un cas médiatisé, il avait suffi de céder 99 % des parts.
• Le démembrement. Vendre la nue-propriété en gardant un usufruit de plus de deux ans faisait sortir la vente de la préemption. Selon la FNSafer citée par le CGAAER, l’équivalent de 1,3 % du foncier rural est vendu démembré.
• La délégation intégrale. Une entreprise de travaux agricoles peut conduire une exploitation entière, du labour à la vente. L’exploitant garde terres, statut et aides ; il n’y a ni bail rural, ni changement d’exploitant à contrôler. La mission, citant François Purseigle, décrit des « exploitants fantômes » dont deux à trois mille hectares sont cultivés par un même prestataire.
• L’associé non exploitant, et la SAFER elle-même. Le contrôle des structures ne s’applique pas aux parts cédées à un associé qui ne travaille pas sur l’exploitation, ni aux biens attribués par la SAFER (rapport n° 1460) : le deuxième étage s’efface devant le premier.
• Les contrats hors statut. Prêt à usage, vente d’herbe, baux verbaux, pas-de-porte occultes (étude E02).

Voir les données

type_cession	Cessions de parts enregistrées
Cessions totales (préemptables)	200
Cessions partielles (hors préemption)	5 000

Source : Observations du Gouvernement au Conseil constitutionnel, citées par le rapport n° 1460 · données (CSV) · Le chiffre de 5 000 cessions partielles est obtenu par différence (5 200 moins 200). Situation antérieure à la loi n° 2021-1756, dite Sempastous (étude E04).

Où va la valeur. Chaque fuite déplace une rente. La cession partielle de parts garde au cédant un prix que la préemption aurait pu réviser ; la délégation intégrale conserve au propriétaire-exploitant les aides et le patrimoine, et laisse la marge de travaux au prestataire ; le prêt à usage préserve la liberté du propriétaire au prix de la précarité du cultivateur. Dans les trois cas, ceux qui travaillent la terre, salarié·es du prestataire ou preneur sans bail, sont ceux que la règle ne protège plus.

Ce que dit le droit

Les SAFER relèvent des articles L. 141-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime : protection des espaces agricoles, naturels et forestiers, installation, maintien et consolidation des exploitations, diversité des modes de production. La préemption (L. 143-1 et suivants) ne peut servir que l’un des neuf objectifs de l’article L. 143-2, dont l’installation, la lutte contre la spéculation et l’environnement. Les biens sont rétrocédés, en principe sous cinq ans, à des attributaires liés par un cahier des charges qui maintient pendant au moins dix ans l’usage agricole ou la qualité environnementale (rapport n° 1460).

Le contrôle des structures (L. 331-1 et suivants) soumet à autorisation du préfet de région les installations, agrandissements et réunions d’exploitations au-delà des seuils du SDREA. Depuis la loi d’avenir du 13 octobre 2014, ses objectifs sont hiérarchisés : l’installation d’abord.

Le statut du fermage (L. 411-1 et suivants) est d’ordre public. Le bail rural environnemental (L. 411-27) prescrit au preneur, avec son accord, des pratiques culturales, contre un fermage qui peut être réduit ; le non-respect des clauses peut entraîner la résiliation (CGAAER, 2023).

Les parts sociales. Le Conseil constitutionnel a censuré deux fois l’extension de la préemption aux cessions partielles : en 2016 pour un motif de procédure, puis par sa décision n° 2017-748 DC du 16 mars 2017, au motif qu’une SAFER minoritaire ne pourrait pas forcément installer et qu’aucune garantie ne l’empêchait de garder les parts au-delà du délai légal. Le législateur a changé d’outil avec la loi n° 2021-1756 du 23 décembre 2021, dite Sempastous, qui soumet les prises de contrôle de sociétés à autorisation préfectorale : voir l’étude E04.

La loi d’orientation du 24 mars 2025 fixe à son article 20 l’objectif de « contrôler les phénomènes d’agrandissement par la régulation de l’ensemble des marchés fonciers », annonce une réforme des instruments et demande la transparence des cessions démembrées (texte reproduit par l’Ineris). Ce sont des objectifs, pas des normes.

La loi n° 2026-796 du 18 août 2026 d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles en traduit une partie (JO du 19 août 2026, reproduit par l’Ineris). Son article 37 impose de notifier séparément les biens préemptables et les biens non contigus non préemptables vendus ensemble (L. 141-1-1) ; rend préemptable la nue-propriété quand l’usufruit restant est de cinq ans au plus, contre deux, et porte de cinq à dix ans la préemptabilité d’anciens bâtiments agricoles (L. 143-1) ; fait primer le fermier en place qui exploite depuis plus de trois ans en règle avec le contrôle des structures (L. 143-6) ; permet à la SAFER de visiter le bien (L. 143-8).

Son article 38 crée l’article L. 451-1-1 : à peine de nullité, la SAFER est informée deux mois avant toute conclusion ou cession d’un bail emphytéotique sur des biens agricoles, et peut s’y opposer, avec l’accord des commissaires du gouvernement et en se référant à l’un des objectifs de l’article L. 143-2 retenus par la loi (dont l’installation, la consolidation des exploitations, la lutte contre la spéculation et l’environnement), si le loyer est exagéré ou les conditions du bail contraires à ces objectifs. Le droit vaut aussi pour la cession de baux conclus avant la loi. Il ne s’applique pas entre parents jusqu’au quatrième degré, ni quand un cocontractant est une personne publique, une personne privée chargée d’une mission de service public ou une fondation reconnue d’utilité publique dont l’objet est d’acquérir du foncier agricole, ni aux projets d’énergie renouvelable, d’intérêt général, de compensation, déjà autorisés ou situés en zone d’aménagement différé. La décision n° 2026-914 DC du 14 août 2026, qui a censuré d’autres articles de la loi (dont les articles 35 et 36), ne s’est pas prononcée contre les articles 37 et 38, que les saisines ne contestaient pas.

Les angles morts qui demeurent au 10 octobre 2026 : la délégation intégrale du travail, les ventes au fermier et à la famille, les contrats hors statut, et l’exception ouverte aux projets d’énergie renouvelable dans le droit d’opposition (étude E09).

Information juridique générale, à jour au 10 octobre 2026 d’après les sources citées ; ce n’est pas un conseil.

L’histoire longue

Le statut du fermage naît de l’ordonnance du 17 octobre 1945. Les SAFER sont créées par la loi d’orientation du 5 août 1960 ; la loi complémentaire du 8 août 1962, portée par Edgard Pisani, leur donne la préemption et instaure le contrôle des cumuls, ancêtre du contrôle des structures (rapport n° 1460). Bertrand Hervieu situe ces lois sous le mot d’ordre de la Jeunesse agricole catholique : « la terre n’est pas un patrimoine, elle est un outil de travail ».

Le CGAAER résume le compromis : le fermage a donné aux exploitants les garanties pour investir ; la politique des structures a « favorisé les agrandissements tout en les encadrant » ; la régulation des marchés a permis « une réforme agraire étalée dans le temps ». Puis les outils ont été réglés et déréglés : la loi de 1999 élargit le contrôle, celle de 2006 relève les seuils, supprime l’avis systématique de la commission départementale d’orientation agricole et crée le bail cessible ; la loi de 2014 régionalise les schémas. En 2017-2018, un projet de loi propose encore d’expérimenter la suppression du contrôle des structures ; la mission parlementaire conclut à son maintien.

Sur les sociétés, l’histoire est une course. Elles exploitaient 2 % de la surface en 1970, plus de 60 % en 2016 selon le Gouvernement ; deux lois tentent d’étendre la préemption, deux fois censurées ; la loi de 2021 change d’outil. Le CGAAER en tire la leçon : la politique foncière, « bâtie sur le modèle de l’exploitation familiale détenue par des personnes physiques », est « amoindrie » face aux sociétés. Ce qui a tenu, c’est le filtre public avant tout changement de main. Ce qui a été absorbé, c’est la finalité : conçus pour installer, les outils consolident aussi, et en 2024 la consolidation pèse plus lourd que l’installation dans les rétrocessions.

Ce qu’on sait, ce qu’on estime, ce qui se discute

Ce qu’on sait

Les SAFER voient l’essentiel des ventes de foncier rural et en revendent près de 97 000 hectares par an, dont un peu plus d’un quart pour l’installation (FNSafer, opérateur). La préemption est rare et agit d’abord par dissuasion. Le contrôle des structures autorise neuf demandes sur dix. La terre arable française est parmi les moins chères d’Europe (Eurostat). Les cessions partielles de parts, majoritaires, échappent à la préemption ; jusqu’en 2022, elles échappaient à tout contrôle public. Sont en revanche des estimations : la part des installations passées par la SAFER (de l’ordre d’une sur dix), le poids du démembrement (1,3 %), et l’ampleur de la délégation intégrale, que le recensement agricole approche (étude E03).

Ce qui se discute

Un outil trop fort, ou trop faible ? Les deux critiques coexistent dans le même rapport parlementaire. Pour le juriste François Brenet, la préemption est un « gadget », mais la menace pousse à des ventes « qui n’ont d’amiable que le nom ». La sociologue Yannick Sencébé estime que les SAFER ont été efficaces « pour autant que le modèle agricole dominant fût le modèle familial », et que les modèles alternatifs s’établissent aujourd’hui hors de leur champ (rapport n° 1460).

Installer ou consolider ? La Cour des comptes relevait qu’à peine 10 % des près de 30 000 hectares rétrocédés en 2012 étaient allés à de jeunes agriculteurs (Localtis). La FNSafer répondait que ces chiffres ignoraient la consolidation des jeunes installés (Localtis). La querelle porte sur une définition, et le chiffre de 28 % en 2024 inclut ces consolidations.

Qui gouverne ? La FNSafer met en avant la concertation ; la Cour soulignait en 2014 l’emprise du syndicalisme majoritaire ; la mission de 2018 proposait d’ouvrir la gouvernance à des foncières comme Terre de Liens.

Ce que les chiffres officiels ne mesurent pas. L’activité des SAFER n’est connue que par leurs propres rapports : aucune série statistique publique indépendante ne suit les préemptions, les révisions de prix ou les attributions par type de bénéficiaire. Le contrôle des structures n’a pas de bilan national régulier. Les ventes dissuadées, qui ne se font pas ou se font autrement par crainte d’une préemption, ne laissent aucune trace. Les contrats de délégation, les prêts à usage et les baux verbaux échappent à l’enregistrement. Et la régulation suit des exploitants, pas des travailleur·ses : elle ne dit pas qui travaille sur les terres attribuées.

Ce que la libération change

Le jugement que nous en tirons : la régulation est l’alliée naturelle des montages de libération, à condition de la voir comme un filtre et non comme un gardien. Elle ne garde pas la terre : la SAFER doit revendre, le contrôle autorise ou refuse, le fermage protège tant qu’il y a un bail. Les montages du corpus prennent le relais là où elle s’arrête.

Garder, ce qu’une SAFER ne peut pas faire. Au Larzac, l’État conserve environ 6 300 hectares et en confie l’usage pour 99 ans à la Société civile des terres du Larzac (dossier). Le point de capture : l’échéance de 2083, dont la reconduction dépendra d’une volonté publique future. La loi de 2026 n’y change rien, une personne publique étant exemptée du droit d’opposition.

Le statut du fermage au service de l’eau. La Collectivité Eau du Bassin Rennais loue les terres du captage de la Chèze-Canut à des exploitant·es sous bail rural à clauses environnementales (dossier). Le point de capture : un domaine privé de collectivité, aliénable par délibération.

L’emphytéose, désormais sous l’œil de la SAFER. Le fonds de dotation Antidote confie la ferme de la Marinie, environ 27 hectares, à l’association Les Communs de la Marinie par bail emphytéotique de 99 ans, selon leurs fiches. Ce bail est antérieur à la loi de 2026, qui ne l’atteint pas tel quel ; mais depuis son entrée en vigueur, la conclusion d’un nouveau bail emphytéotique sur des terres agricoles, ou la cession d’un bail existant, doit être notifiée à la SAFER et peut faire l’objet d’une opposition. Un fonds de dotation ne figure pas parmi les exceptions prévues par le texte ; une fondation reconnue d’utilité publique dont l’objet est d’acquérir du foncier agricole, si. Il y a là un risque juridique pour les montages de ce type à venir : le texte ne distingue pas selon l’usage fait de l’emphytéose, et la façon dont les SAFER et les juges l’appliqueront à des projets de libération n’est pas encore connue.

Retirer la terre des successions. La Fondation Terre de Liens, reconnue d’utilité publique, peut recevoir la pleine ou la nue-propriété d’une terre ; elle répond à une fuite que la régulation ne voit pas, la transmission familiale. Selon sa fiche, le réseau Terre de Liens a permis, en vingt ans de collaboration avec les SAFER, à plus de 338 agriculteur·rices de s’installer ou de se maintenir sur près de 7 000 hectares. Le point de capture : la clause d’inaliénabilité du foncier de la Fondation n’est pas détaillée par les sources.

Une fuite utilisée sans rente. À la Bergerie de Villarceaux, la fondation prête gratuitement les terres à l’EARL du Chemin Neuf pour 25 ans, sous charte agroécologique. Le commodat sort du statut du fermage : pas de loyer capté, mais pas de renouvellement d’ordre public.

Quand le filtre bloque. Le Collectif de Kerlano, en bascule vers la propriété d’usage du réseau CLIP, signale un risque de préemption SAFER sur un ancien terrain agricole, à l’issue non documentée. Le filtre public s’applique aussi aux projets collectifs, qui doivent s’y préparer.

Le coût de la libération. La régulation abaisse le ticket d’entrée : à 6 400 euros l’hectare, une ferme de 50 hectares coûte environ 320 000 euros de terre nue, contre plus du double au prix moyen européen (calcul actitude.org d’après Eurostat). Le vendeur paie une partie de cet écart, sous la menace d’une révision de prix ; le bailleur en paie une autre, par le loyer encadré ; la collectivité finance stockages et conventions. Le donateur ou l’épargnant qui renonce à la plus-value ajoute la dernière part. Il est moins cher de libérer là où la règle a déjà retenu le prix.

Leviers

Question ouverte

Les trois étages ont été pensés pour un exploitant familial qui travaille lui-même sa terre ; quand l’exploitant devient une société, le propriétaire un associé et le travail une prestation, à quel étage faut-il placer le verrou ?